Cambio d’uso ufficio-abitazione: il Salva Casa non basta

Il cambio di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione è
davvero sempre consentito dopo il Decreto Salva Casa? E se
l’immobile non ricade in zona A, B o C, quella regola vale ancora?
Il tempo trascorso senza controlli può rendere efficace una SCIA
presentata male?

A questi interrogativi risponde il TAR Sicilia con la sentenza
n. 1573 del 30 maggio 2026, che chiarisce uno degli aspetti più
sottovalutati quando si progetta un cambio di destinazione d’uso da
ufficio ad abitazione, ovvero che il Decreto Salva Casa ammette il
passaggio tra categorie funzionali diverse soltanto dentro un
preciso perimetro territoriale. Chi possiede un ufficio e conta di
trasformarlo in casa può ritrovarsi con una segnalazione priva di
effetti e con l’ordine di rimuovere quanto prodotto, senza che
valgano l’asseverazione del tecnico, i mesi lasciati passare dal
Comune o i precedenti mai contestati nello stesso edificio.

Non ci si può più appoggiare, insomma, alla lettura isolata del
comma 1-quater dell’art. 23-ter, quello che sembra promettere il
mutamento «sempre consentito» a chiunque. Quel comma vive attaccato
al precedente e ne eredita i confini geografici.

La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di
interesse:

• il primo riguarda il divieto di destinazione abitativa
  contenuto nelle norme tecniche di attuazione, che opera come limite
  di legittimità e non come prescrizione superabile con il
  titolo;
• il secondo riguarda il decorso del tempo, che non consolida una
  segnalazione utilizzata fuori dal proprio ambito.

SCIA per il cambio d’uso da ufficio ad abitazione: la vicenda

Il 1° luglio 2025 il proprietario di un’unità immobiliare posta
al primo piano di un fabbricato, censita in categoria catastale
A/10, presenta una SCIA alternativa al permesso di costruire per
passare dalla destinazione a ufficio a quella abitativa.

Il Comune interviene l’8 settembre successivo, dopo 68 giorni,
con il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione degli
effetti della segnalazione. L’inibitoria è motivata sulla
disciplina urbanistica dell’area, perché l’immobile ricade in una
sottozona F destinata ad attrezzature e servizi privati, le cui
norme tecniche di attuazione escludono espressamente la
destinazione ad abitazione.

Il proprietario impugna su più fronti. Sostiene che
l’amministrazione sia intervenuta oltre il termine di trenta giorni
previsto dall’art. 19, comma 6-bis, della Legge n. 241/1990, con la
conseguenza che il Comune avrebbe potuto agire soltanto in
autotutela. Lamenta la violazione dell’art. 23-ter, ritenendo il
passaggio da A/10 ad A/2 urbanisticamente irrilevante e
realizzabile con la SCIA dopo il Salva Casa. Denuncia infine una
disparità di trattamento, riferendo che nello stesso fabbricato
diciassette unità abitative sarebbero state realizzate con SCIA
senza rilievi dell’ufficio tecnico.

Respinta la domanda cautelare, il giudice d’appello indica di
approfondire nel merito la questione anche alla luce della novella
del Testo Unico e della disciplina regionale.

Art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001: cosa prevede davvero il Salva
Casa

L’art.
23-ter del d.P.R.
n. 380/2001 considera urbanisticamente rilevante ogni utilizzo
diverso da quello originario,
anche senza opere, che assegni l’immobile a una diversa
categoria funzionale tra le cinque elencate, ovvero residenziale,
turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e
rurale. Il comma 2 aggiunge un dato spesso trascurato, perché la
destinazione rilevante è quella stabilita dalla documentazione che
attesta lo stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis, comma
1-bis.

Su questo impianto intervengono i commi introdotti dal Decreto-Legge n. 69/2024
(Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n.
105/2024. Il comma 1-bis rende sempre consentito il mutamento
della singola unità all’interno della stessa categoria funzionale,
ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di
fissare
specifiche condizioni. Il comma 1-ter estende l’ammissibilità
ai passaggi tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva,
produttiva e direzionale e commerciale, ma soltanto per le unità
ubicate in immobili ricompresi nelle zone A, B e C dell’art. 2 del
D.M. 2 aprile
1968, n. 1444, o nelle zone equipollenti regionali.

Il comma 1-quater dispone che, per le singole unità, il
mutamento di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma la
facoltà comunale di fissare condizioni, inclusa la finalizzazione
del mutamento a una forma di utilizzo conforme a quella prevalente
nelle altre unità dell’edificio. Lo stesso comma esonera quei
mutamenti dagli standard aggiuntivi e dai parcheggi minimi, fa
salvi gli oneri di urbanizzazione secondaria e rimette alla
legislazione regionale il cambio d’uso delle
unità poste al primo piano fuori terra o seminterrate. Il comma
1-quinquies individua i titoli, ma opera ai soli fini dei commi
1-bis e 1-ter.

Quando il cambio di destinazione d’uso richiede il permesso di
costruire

Alla luce di questo quadro, i giudici di primo grado osservano
che il passaggio da ufficio ad abitazione non resta all’interno
della stessa categoria funzionale, perché l’ufficio appartiene a
quella produttiva e direzionale mentre l’abitazione rientra nella
residenziale.

Il classamento in A/10 non è di per sé decisivo sul piano
urbanistico, ma concorre alla ricostruzione della destinazione del
bene. Il TAR aggiunge che trasformare un ufficio in abitazione è
idoneo ad aumentare il carico insediativo, perché all’ufficio non
corrisponde ordinariamente una presenza stabile e continuativa di
persone, e quel carico non dipende dal manufatto in sé quanto dalla
destinazione e dall’attività che vi si svolge.

Da qui la conseguenza. L’indirizzo consolidato assoggetta a
segnalazione il cambio d’uso interno alla stessa categoria
urbanistica e pretende il permesso di costruire per il passaggio a
una categoria funzionale diversa (Consiglio di Stato, sentenza n.
181/2025), perché quel passaggio si risolve in una trasformazione
urbanistica e costituisce nuova costruzione ai sensi dell’art. 3,
comma 1, lettera e), con la necessità del titolo previsto dall’art.
10. Nel 2026 è stato ribadito che la destinazione abitativa
comporta un carico urbanistico differente da quella professionale a
prescindere dalla realizzazione di opere strutturali.

Cambio d’uso in zona F: perché non si applica il comma 1-ter

L’immobile non ricade nelle zone A, B o C, ma in una sottozona F
del piano vigente, fuori quindi dall’ambito del comma 1-ter. Il
ricorrente prova allora a fondare l’ammissibilità sul comma
1-quater, valorizzando la previsione che ammette «sempre» il
mutamento della singola unità.

I giudici siciliani respingono la lettura, perché la norma reca
l’espresso riferimento al mutamento «di cui al comma 1-ter» e non
può essere staccata dai limiti territoriali di quest’ultimo. Il
comma 1-quater, del resto, contiene a sua volta un’indicazione di
salvaguardia delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali,
espressione della potestà pianificatoria rimessa agli enti locali.
La ratio appare quella di preservare quella potestà, non di
consentire forme surrettizie di disapplicazione delle regole che
ogni comunità si è data.

È il punto in cui la decisione si separa dal
precedente laziale, secondo cui le regolamentazioni
urbanistiche previgenti sui mutamenti d’uso diventano recessive
rispetto al nuovo art. 23-ter. Quel principio riguarda immobili
nelle zone A, B e C, mentre qui la zona F fa venir meno il
presupposto che lo rende applicabile.

PRG e destinazione residenziale vietata: la SCIA può superare il
divieto?

Il divieto espresso di destinazione abitativa contenuto nelle
norme tecniche di attuazione viene qualificato come limite
conformativo, che opera quale parametro di legittimità
dell’intervento proposto.

La SCIA alternativa presuppone, al pari del titolo espresso, la
conformità dell’intervento alla disciplina di riferimento, per cui
davanti a un divieto conformativo difetta un requisito essenziale
della sua legittima efficacia. Nessun titolo edilizio possiede
capacità derogatoria rispetto alle destinazioni stabilite dal
piano.

SCIA alternativa e termine di 30 giorni: quando gli effetti non si
consolidano

Anche la censura sulla tardività è infondata, perché alla SCIA
alternativa al permesso di costruire non si applica il regime
dell’art. 19 della Legge n. 241/1990, escluso per le denunce
edilizie alternative o sostitutive del permesso dall’art. 5, comma
2, lettera c), del Decreto-Legge n. 70/2011, convertito dalla Legge
n. 106/2011. Non possono quindi essere invocati né il termine del
comma 6-bis né il regime di autotutela.

I giudici aggiungono una ragione autonoma. La segnalazione
produce gli effetti tipizzati dall’ordinamento solo quando risponde
al modello delineato dal legislatore e riguarda attività
riconducibili alle fattispecie per cui quello strumento è ammesso.
Sul piano sistematico, e senza che la pronuncia lo affronti, quel
perimetro è disegnato dall’art. 23 del Testo Unico, che riserva la
SCIA alternativa alla ristrutturazione cosiddetta pesante e alla
nuova costruzione retta da piani attuativi o da previsioni
plano-volumetriche di dettaglio. Presentata fuori da quell’ambito,
la SCIA non attiva il consolidamento legato al decorso del tempo, e
i 68 giorni trascorsi non bastano a trasformarla in un titolo
idoneo.

Cade infine la censura sulla disparità di trattamento, che
richiede l’identità assoluta delle situazioni e una prova rigorosa,
non fornita dalle visure catastali depositate. Il legittimo operato
dell’amministrazione, ricorda il TAR, non è inficiato
dall’eventuale illegittimità della sua condotta precedente in casi
analoghi.

Condizioni o limitazioni: cosa possono ancora fare i Comuni

Dal punto di vista tecnico la vicenda mostra un’inversione di
metodo. La scelta del modulo edilizio viene dopo, mai prima, della
verifica sull’ammissibilità della nuova funzione, e qui il difetto
stava a monte, nella destinazione vietata dalla zona.

In una prospettiva di sistema, e senza che la pronuncia lo
affronti, il ragionamento va letto insieme alla decisione con cui
la
Corte Costituzionale ha distinto le condizioni che i
Comuni possono fissare dalle limitazioni che non possono
introdurre, affermando l’applicazione diretta dell’art. 23-ter. Le
due letture non confliggono, perché quel limite opera dove opera la
norma statale, mentre fuori dal perimetro del comma 1-ter la
previsione di piano torna a valere come ordinaria disciplina di
zona.

Va nella stessa direzione l’indirizzo per cui la destinazione
legittima si ricostruisce sui titoli edilizi e non sull’etichetta
catastale, ribadito dal Consiglio di Stato pochi giorni dopo questa
decisione. È la ragione per cui il classamento non può essere il
punto di partenza di una pratica di mutamento d’uso, ma al più un
riscontro di coerenza.

Cambio d’uso da ufficio ad abitazione: le verifiche prima di
presentare la SCIA

In conclusione, il ricorso è stato respinto e sono state
confermate la legittimità del divieto di prosecuzione e la
rimozione degli effetti della segnalazione.

Resta la postura operativa che la pronuncia impone. Prima di
scegliere il titolo occorre ricostruire la destinazione legittima
dell’unità, individuare la categoria funzionale di partenza e
quella di arrivo, verificare la zona, il piano su cui insiste
l’unità e le prescrizioni delle norme tecniche di attuazione,
coordinando tutto con la disciplina statale e regionale. Nessuno di
questi passaggi è surrogabile da una modulistica compilata
bene.

La decisione si inserisce nel percorso che sta definendo i
confini reali del Salva Casa, dove alle aperture sul tessuto urbano
consolidato corrisponde una tenuta piena della pianificazione
altrove. Per i passaggi tra categorie funzionali diverse la formula
«sempre consentito» viene letta come una porta aperta, mentre è una
porta che si apre soltanto su alcuni pianerottoli.

Domande frequenti sul cambio di destinazione d’uso da
ufficio ad abitazione

Il cambio d’uso da ufficio ad abitazione è sempre consentito
dopo il Salva Casa?

No. L’art. 23-ter ammette i mutamenti tra categorie funzionali
diverse per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e
C o nelle zone equipollenti individuate dalle leggi regionali.
Fuori da questi ambiti l’ammissibilità dipende dalla disciplina
urbanistica applicabile.

Il comma 1-quater vale per qualunque immobile?

No. Il comma 1-quater si riferisce espressamente al mutamento
«di cui al comma 1-ter» e ne eredita i limiti territoriali,
restando ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici
comunali di fissare specifiche condizioni.

Se il Comune non risponde entro 30 giorni la SCIA diventa
efficace?

Non sempre. Alla SCIA alternativa al permesso di costruire non
si applica il regime dell’art. 19 della Legge n. 241/1990 e, quando
la segnalazione è utilizzata fuori dal proprio ambito applicativo,
il decorso del tempo non ne consolida gli effetti.