Tratto da: Lavoripubblici
Una SCIA presentata dopo il rilascio del permesso di costruire può integrare un requisito urbanistico che mancava nel progetto originario? Il decorso dei termini assegnati al Comune per esercitare i poteri di controllo può rendere efficace una segnalazione utilizzata per una modifica che avrebbe richiesto una preventiva valutazione amministrativa?
E la disciplina dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, la c.d. “sanatoria dinamica” introdotta dal Decreto Salva Casa, può essere invocata anche quando il problema non riguarda una difformità esecutiva, ma la carenza sostanziale del progetto assentito?
Sono le questioni affrontate dal Consiglio di Stato con la sentenza del 4 agosto 2026, n. 6304, relativa a un intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico assentito in zona agricola mediante le premialità previste dal Piano Casa della Campania.
Sebbene la controversia trovi il proprio presupposto in una specifica normativa regionale, il ragionamento sviluppato dai giudici assume una portata più ampia, perché riguarda il confine tra SCIA in variante e modifica sostanziale del progetto, il coordinamento tra gli artt. 3, 10 e 22 del d.P.R. n. 380/2001 e, soprattutto, l’impossibilità di utilizzare una segnalazione per introdurre successivamente un elemento che avrebbe dovuto essere valutato durante l’istruttoria del permesso di costruire.
SCIA in variante: perché non può integrare le carenze del permesso di costruire
La vicenda riguardava un fabbricato rurale situato all’interno di un’area classificata dal piano urbanistico comunale come zona agricola periurbana, sottoposta anche a vincolo paesaggistico.
Il Comune aveva autorizzato con permesso di costruire la trasformazione del fabbricato preesistente, composto da un’abitazione e da alcuni annessi agricoli, in un edificio residenziale articolato in cinque unità immobiliari. Il progetto prevedeva la demolizione e ricostruzione dell’immobile, un incremento volumetrico del 35% e la realizzazione di un piano interrato destinato a parcheggio pertinenziale.
L’intervento era stato assentito applicando la Legge regionale Campania n. 19/2009, relativa al Piano Casa, senza tuttavia rispettare la condizione prevista per gli immobili situati nelle zone agricole, secondo cui l’applicazione delle premialità volumetriche era subordinata alla destinazione ad uso agricolo di almeno il 20% della volumetria esistente.
Dopo il rilascio del permesso di costruire erano state presentate alcune SCIA, mediante le quali il proprietario aveva cercato di integrare nel progetto la quota di volumetria agricola mancante, sostenendo che le modifiche non incidessero sui parametri urbanistici e che le segnalazioni avessero ormai prodotto i propri effetti, poiché il Comune non aveva esercitato nei termini il potere inibitorio previsto dall’art. 19 della Legge n. 241/1990.
Il TAR aveva annullato il permesso di costruire, ritenendo che la carenza del progetto originario non potesse essere superata attraverso le successive segnalazioni, e la controversia era quindi approdata al Consiglio di Stato.
Piano Casa e zona agricola: il requisito del 20% va verificato nel permesso di costruire
I giudici d’appello hanno anzitutto evidenziato come la normativa regionale consentisse di applicare le premialità del Piano Casa a condizione che non meno del 20% della volumetria esistente fosse destinato ad uso agricolo, elemento che avrebbe dovuto essere previsto nel progetto presentato al Comune e verificato nell’ambito dell’istruttoria finalizzata al rilascio del titolo.
Trattandosi di un immobile situato in zona agricola, l’art. 6-bis della Legge regionale Campania n. 19/2009 operava quale disciplina speciale rispetto alle disposizioni generali sugli ampliamenti straordinari, subordinando l’accesso alle premialità volumetriche al mantenimento di una parte della volumetria collegata alla funzione agricola.
Nel caso esaminato, il permesso aveva invece autorizzato la trasformazione del fabbricato rurale in un edificio composto da cinque unità residenziali, senza che il progetto prevedesse la quota agricola richiesta dalla legge regionale e senza che tale condizione fosse sottoposta alla valutazione del Comune.
La carenza, dunque, non riguardava un dettaglio progettuale o una modalità esecutiva suscettibile di essere corretta durante i lavori, ma uno dei presupposti dai quali dipendeva la possibilità stessa di beneficiare dell’incremento volumetrico.
SCIA in variante: quando la modifica incide sull’assentibilità del progetto
Un passaggio centrale della decisione riguarda la funzione delle SCIA successive, che non si erano limitate a modificare elementi esecutivi dell’intervento, ma avevano introdotto la destinazione agricola di una parte della volumetria, vale a dire proprio il requisito necessario per applicare la premialità prevista dal Piano Casa.
Attraverso la segnalazione si era quindi cercato di integrare la disciplina sostanziale del titolo edilizio, aggiungendo dopo il rilascio del permesso un elemento che avrebbe dovuto essere esaminato durante la fase di approvazione del progetto.
Palazzo Spada ha perciò escluso che si potesse parlare di una semplice variante, poiché la SCIA era stata utilizzata per sopperire alla carenza del progetto iniziale, pur non costituendo uno strumento idoneo a legittimare una trasformazione assoggettata, per classificazione e consistenza, al permesso di costruire.
Il punto non è, quindi, stabilire se una variante possa modificare un progetto già autorizzato, possibilità normalmente ammessa entro i limiti stabiliti dal d.P.R. n. 380/2001, ma comprendere quando la modifica incida su un presupposto senza il quale il progetto non avrebbe potuto essere assentito nei termini originariamente richiesti.
In questa seconda ipotesi non si interviene più su un progetto legittimamente approvato, ma sul fondamento urbanistico del titolo, che non può essere ricostruito successivamente mediante una segnalazione.
Parziale difformità o carenza originaria del titolo? La distinzione dell’art. 34
Anche per questa ragione, i giudici hanno escluso che la fattispecie potesse essere ricondotta agli interventi realizzati in parziale difformità disciplinati dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
La parziale difformità presuppone l’esistenza di un titolo edilizio rispetto al quale le opere eseguite si discostino soltanto in parte dal progetto approvato. Nel caso in esame, invece, il problema non riguardava il modo in cui i lavori erano stati realizzati, ma il contenuto del progetto originario, assentito senza la previsione della quota di volumetria agricola richiesta dalla normativa regionale.
Non vi era, pertanto, una difformità sopravvenuta tra il progetto e l’opera, ma una carenza che riguardava direttamente il titolo e che aveva impedito al Comune di valutare, prima del rilascio del permesso di costruire, la compatibilità dell’intervento con la disciplina della zona agricola.
La successiva introduzione della destinazione agricola non poteva essere trattata come una correzione marginale, poiché modificava il quadro urbanistico sul quale avrebbe dovuto fondarsi l’approvazione dell’intervento.
La sentenza distingue così la difformità esecutiva dalla carenza originaria del progetto. Nel primo caso il problema nasce dal rapporto tra le opere realizzate e quanto autorizzato, mentre nel secondo investe ciò che il titolo ha assentito e la presenza, già al momento del suo rilascio, dei requisiti richiesti dalla legge.
Qualificazione dell’intervento: perché era necessario il permesso di costruire
Il ragionamento del Consiglio di Stato si sviluppa attraverso il coordinamento tra gli artt. 3, 10 e 22 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplinano rispettivamente la classificazione degli interventi edilizi, le opere subordinate a permesso di costruire e quelle realizzabili mediante SCIA.
Dalla qualificazione dell’intervento dipendono il titolo necessario, il tipo di controllo esercitato dall’amministrazione e il regime applicabile alle eventuali difformità.
L’intervento oggetto della controversia consisteva nella demolizione e ricostruzione di un fabbricato esistente, accompagnata da un incremento del 35% della volumetria e finalizzata alla realizzazione di un nuovo edificio residenziale. Per queste ragioni richiedeva, secondo il richiamo operato dai giudici all’art. 10, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, il rilascio del permesso di costruire.
A ciò si aggiungeva l’obbligo, derivante dalla disciplina regionale, di destinare almeno il 20% della volumetria ad uso agricolo, condizione che non poteva essere sottratta al controllo preventivo del Comune mediante la successiva presentazione di una segnalazione.
Quando un intervento viene impropriamente ricondotto alla SCIA anziché al permesso di costruire, il problema non riguarda soltanto il modulo utilizzato dal privato, ma investe la legittimazione alla realizzazione delle opere e il potere dell’amministrazione di verificarne preventivamente la compatibilità urbanistica.
SCIA e controllo preventivo: la segnalazione non può sostituire il permesso
La diversa funzione del permesso di costruire e della SCIA costituisce un ulteriore elemento sul quale si fonda la decisione.
Il permesso viene rilasciato al termine di un procedimento nel quale l’amministrazione esamina il progetto e ne verifica la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia, mentre la SCIA consente l’avvio dell’attività sulla base delle dichiarazioni del privato e delle asseverazioni del tecnico, fermo restando il successivo potere di controllo del Comune.
Utilizzare la segnalazione per introdurre un requisito che avrebbe dovuto essere verificato prima del rilascio del titolo significherebbe sostituire il controllo preventivo dell’amministrazione con una dichiarazione successiva del privato.
Nel caso in esame, il Comune avrebbe dovuto accertare sin dalla fase istruttoria se il progetto rispettasse la condizione posta dall’art. 6-bis della normativa regionale e se la quota destinata ad uso agricolo fosse effettivamente prevista all’interno dell’intervento complessivo.
Questa valutazione non poteva essere recuperata dopo il rilascio del permesso attraverso una SCIA in variante, perché la modifica non riguardava soltanto l’organizzazione interna dell’edificio, ma la condizione urbanistica che consentiva l’applicazione dell’aumento volumetrico.
Stabilizzazione della SCIA: cosa accade quando serve un titolo diverso
L’appellante aveva sostenuto che le segnalazioni avessero ormai prodotto i propri effetti, poiché il Comune non aveva esercitato nei termini il potere inibitorio previsto dall’art. 19 della Legge n. 241/1990.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa ricostruzione, affermando che il meccanismo di stabilizzazione della SCIA può operare soltanto quando la segnalazione riguarda un’attività effettivamente sottoposta a tale regime. Quando la SCIA viene utilizzata per opere o modifiche che richiedono un titolo diverso, il decorso dei termini non può attribuirle un’efficacia che la legge non le riconosce, né può trasformarla in uno strumento sostitutivo del permesso di costruire.
L’inerzia dell’amministrazione non produce, quindi, una regolarizzazione implicita e non consente di consolidare una modifica che avrebbe dovuto essere sottoposta al controllo preventivo proprio del permesso. La disciplina della SCIA non può essere utilizzata per aggirare il sistema dei titoli edilizi stabilito dal d.P.R. n. 380/2001, né può trasformarsi in un mezzo per conseguire sanatorie implicite.
Art. 36-bis e sanatoria dinamica: perché non si applicano alle carenze originarie del progetto
Palazzo Spada ha escluso anche l’applicazione della sanatoria dinamica prevista dall’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal D.L. n. 69/2024, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 105/2024.
La vicenda non riguardava, infatti, un intervento eseguito in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, né un’opera sottoposta a SCIA realizzata in assenza o in difformità dalla segnalazione.
Le SCIA successive erano state utilizzate per sopperire a una carenza sostanziale del titolo originario, rappresentata dalla mancata destinazione ad uso agricolo di almeno il 20% della volumetria esistente, mentre l’intervento, per la sua classificazione e per l’incremento volumetrico previsto, era assoggettato al permesso di costruire.
Anche l’eventuale regolarizzazione avrebbe quindi richiesto lo stesso titolo necessario per la realizzazione dell’opera, non potendo la segnalazione assumere una funzione sostitutiva rispetto al permesso.
L’art. 36-bis non può essere considerato un meccanismo utilizzabile per correggere qualsiasi carenza edilizia o urbanistica, poiché la sua applicazione rimane collegata alle fattispecie individuate dalla norma e presuppone che l’irregolarità sia coerente con il regime del titolo al quale l’intervento è sottoposto.
SCIA in variante e permesso di costruire: cosa cambia per tecnici e Comuni
L’appello è stato quindi respinto, con la conseguente conferma della sentenza del TAR che aveva annullato il permesso di costruire e ribadendo che, quando una modifica incide su un presupposto necessario per il rilascio del titolo, la SCIA in variante non può essere utilizzata per integrare successivamente il progetto, perché la valutazione di quell’elemento appartiene al procedimento attraverso il quale l’amministrazione verifica preventivamente l’assentibilità dell’intervento.
Se quindi per una modifica sia stata impropriamente presentata una SCIA, il decorso dei termini previsti dall’art. 19 della Legge n. 241/1990 non determina la stabilizzazione della segnalazione, poiché tale effetto può prodursi soltanto per attività effettivamente sottoposte al regime della SCIA e non può attribuire al privato un titolo diverso da quello richiesto dalla legge.
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