quando i debiti in bilancio non bastano per l’esclusione

Un debito tributario riportato nel bilancio di un’impresa può
bastare per mettere in discussione la sua regolarità ai fini della
partecipazione a una gara pubblica?

La risposta dipende dalla distinzione tra ciò che emerge dalla
contabilità societaria e ciò che assume rilievo nel sistema delle
cause di esclusione, dove contano la natura del
debito, il suo stato e gli accertamenti affidati agli enti
competenti.

Su questo terreno è intervenuto il Consiglio di
Stato con la sentenza
del 15 settembre 2026, n. 6899, relativa a una gara
nella quale la seconda classificata aveva contestato la
regolarità fiscale e contributiva di alcune
consorziate designate dall’aggiudicatario, richiamando dati di
bilancio, dichiarazioni fiscali e Modelli 770 a fronte di
certificazioni positive acquisite dalla stazione appaltante.

La controversia ha coinvolto anche il punteggio attribuito
all’esperienza pregressa di un consorzio stabile,
il significato delle lavorazioni “effettivamente eseguite” e la
scelta della stazione appaltante di non sottoporre l’offerta a
verifica di anomalia, pur in presenza di un
ribasso significativo e di migliorie economicamente rilevanti.

A tenere insieme questi profili è il tema dei rispettivi ambiti
di valutazione, perché la vicenda ha portato il giudice a
confrontarsi più volte con il confine tra le verifiche affidate
agli enti fiscali e previdenziali, le valutazioni della commissione
e della stazione appaltante e il sindacato esercitabile in sede
giurisdizionale.

Regolarità fiscale nelle gare: quando i debiti in bilancio non
bastano

La vicenda nasce da una gara articolata in otto lotti e
finalizzata alla stipula di un accordo quadro
triennale per l’esecuzione di lavori di posa in opera e
fornitura di barriere di sicurezza metalliche. La controversia ha
riguardato uno dei lotti al quale aveva partecipato anche l’impresa
ricorrente, classificatasi al secondo posto.

L’aggiudicazione era stata disposta in favore di un
consorzio stabile e, dopo che il ricorso era stato
respinto dal TAR, la questione è giunta davanti al Consiglio di
Stato.

L’appello si è concentrato su quattro profili. Il primo
riguardava la regolarità fiscale e contributiva di
alcune consorziate designate per l’esecuzione, che secondo la
ricorrente sarebbe stata smentita dai dati contabili e fiscali
acquisiti. Da questa contestazione discendeva anche il secondo
motivo, relativo al possibile illecito
professionale e agli obblighi dichiarativi collegati ai
presunti omessi versamenti.

Le ulteriori censure hanno investito il punteggio riconosciuto
per l’esperienza specifica dichiarata nell’offerta
tecnica, ritenuta dall’appellante in parte non spendibile, e la
scelta della stazione appaltante di non avviare la verifica
di anomalia, nonostante il ribasso offerto e il valore
attribuito alle migliorie proposte.

Cause di esclusione e verifica dell’offerta: cosa prevede il Codice
Appalti

La questione ruota attorno all’applicazione della disciplina
delle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e
95 del D.Lgs. n. 36/2023.

L’art.
94, comma 6, riguarda le violazioni gravi e
definitivamente accertate degli obblighi relativi al pagamento di
imposte, tasse e contributi previdenziali, che determinano
l’esclusione secondo i presupposti individuati dalla norma e
dall’Allegato II.10.

L’art.
95, comma 2, prende invece in considerazione le
violazioni gravi non definitivamente accertate,
rimettendo alla stazione appaltante una valutazione fondata su
mezzi di prova adeguati.

L’art.
96, comma 14, impone inoltre all’operatore economico
di comunicare i fatti e i provvedimenti che possono costituire
causa di esclusione quando non risultino già dal fascicolo
virtuale, precisando che l’omissione o la non veridicità della
comunicazione non producono autonomamente l’esclusione, potendo
assumere rilievo ai sensi dell’art.
98.

Per i consorzi stabili assume rilievo anche l’art.
67, richiamato nel giudizio con riferimento alle consorziate
designate per l’esecuzione, mentre sul versante dell’offerta
l’art.
110 affida alla stazione appaltante la valutazione di
congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità
della migliore offerta quando, sulla base degli elementi specifici
individuati nella documentazione di gara, essa appaia anormalmente
bassa.

Regolarità fiscale negli appalti: quanto valgono DURC e
certificazioni

Nel caso in esame, la stazione appaltante aveva acquisito
DURC, certificati e comunicazioni di regolarità
fiscale con esito favorevole, mentre l’appellante aveva
sostenuto che tali risultanze dovessero essere riconsiderate alla
luce dei debiti risultanti dai bilanci societari e della
documentazione fiscale successivamente acquisita.

Il Consiglio di Stato ha richiamato il principio secondo cui i
certificati rilasciati dalle autorità competenti in materia fiscale
e contributiva hanno natura di dichiarazioni di scienza e rientrano
tra gli atti di certificazione o attestazione che fanno prova fino
a querela di falso, imponendosi alla stazione appaltante ed
esonerandola da ulteriori accertamenti.

Nella fattispecie, il Collegio ha rilevato che la regolarità
risultava comprovata dai DURC, dai certificati e dalle
comunicazioni fiscali acquisite, condividendo la distinzione
operata dal TAR tra rappresentazione contabile e
accertamento della regolarità fiscale e contributiva, che
l’ordinamento affida alle amministrazioni competenti attraverso
procedimenti e atti propri.

I debiti in bilancio non provano da soli l’irregolarità

La voce “debiti tributari” può comprendere situazioni molto
diverse, dalle imposte correnti alle passività relative a esercizi
precedenti, dalle somme dovute sulla base delle dichiarazioni alle
ritenute operate come sostituto d’imposta e ancora non versate alla
data di bilancio.

Una simile varietà impedisce di ricavare dalla sola iscrizione
contabile la prova di una causa di esclusione ai sensi degli artt.
94 o 95, perché il dato di bilancio, isolatamente
considerato, non consente di ricostruire lo stato giuridico del
singolo debito.

Il Consiglio di Stato ha fatto propria questa impostazione e ha
escluso che le poste debitorie indicate nei bilanci fossero
sufficienti a superare le certificazioni positive rilasciate dagli
enti competenti.

Analoga conclusione è stata raggiunta per il Modello
770. Il Collegio ha osservato che si tratta della
dichiarazione del sostituto d’imposta e che dal suo contenuto non è
possibile desumere né la scadenza dei versamenti né l’effettivo
pagamento delle somme dichiarate.

Il Consiglio di Stato ha quindi escluso la sussistenza delle
cause di esclusione automatiche e non automatiche previste dagli
artt. 94 e 95 del Codice.

Certificazioni fiscali in gara: fino a dove può spingersi il
giudice amministrativo

L’appellante aveva richiamato anche l’Adunanza Plenaria n.
7/2024, sostenendo che il giudice amministrativo potesse rimettere
in discussione le risultanze delle certificazioni.

Sul punto, Palazzo Spada ha ricordato che il giudice può
verificare incidentalmente, nell’ambito del giudizio
sull’affidamento, l’idoneità e la completezza della
certificazione utilizzata durante il controllo dei
requisiti, senza che tale accertamento produca effetti di giudicato
sul rapporto tributario o previdenziale.

Tale verifica riguarda soprattutto eventuali profili di
incompletezza della certificazione e non consente di ricostruire
direttamente il merito della pretesa tributaria sulla base di una
diversa lettura dei documenti contabili o fiscali prodotti in
giudizio.

Il ruolo del giudice amministrativo resta quindi quello di
verificare la legittimità del procedimento di gara e degli atti
utilizzati nella verifica dei requisiti, senza trasformare il
processo sull’affidamento in una sede alternativa di
accertamento fiscale.

Obblighi dichiarativi e art. 96: quando l’omissione può rilevare in
gara

Respinta la contestazione sulla regolarità fiscale e
contributiva, i giudici d’appello hanno ritenuto infondato anche il
richiamo all’art. 96, comma 14.

La norma impone la comunicazione dei fatti e dei provvedimenti
potenzialmente rilevanti ai fini degli artt. 94 e 95, ma stabilisce
che l’omissione o la non veridicità della comunicazione non
costituiscono autonomamente causa di esclusione.

Nel caso esaminato il Collegio ha aggiunto che, una volta
esclusa l’esistenza di una violazione fiscale o contributiva,
mancava lo stesso presupposto dell’obbligo di
comunicazione invocato dall’appellante.

Consorzi stabili: quale esperienza può essere valorizzata
nell’offerta tecnica

Nell’offerta dell’aggiudicataria era inoltre indicato un
intervento il cui contratto risultava stipulato direttamente con il
consorzio stabile senza indicazione delle consorziate
esecutrici.

La lex specialis prevedeva però che la commissione tenesse conto
della percentuale di esecuzione del “Consorzio e/o della/e
consorziata/e designate”, consentendo così di valorizzare
sia l’esperienza maturata dal consorzio sia quella delle singole
consorziate.

Il Collegio ha condiviso la ricostruzione del TAR, che aveva
richiamato anche la natura del consorzio stabile quale
autonomo centro di imputazione dei rapporti
giuridici, dotato di una propria organizzazione e capace
di assumere direttamente gli obblighi contrattuali.

La portata della decisione resta legata alla formulazione della
legge di gara, che nel caso specifico ammetteva espressamente
entrambe le possibilità.

Punteggio tecnico e verifica di anomalia: i limiti del sindacato
giurisdizionale

Escludendo la presenza di false dichiarazioni e affrontando le
contestazioni sul punteggio, Palazzo Spada ha richiamato i limiti
del sindacato sulle valutazioni della commissione.

L’attribuzione dei punteggi costituisce espressione di
discrezionalità tecnica e può essere sindacata
quando emergano manifesta illogicità o altri vizi
dell’apprezzamento amministrativo; il giudice non può sostituire
alla valutazione della commissione una propria lettura dell’offerta
ritenuta preferibile.

Quanto alla mancata verifica di anomalia, il Consiglio di Stato
ha confermato la scelta della stazione appaltante, richiamando il
principio secondo cui la verifica facoltativa di
anomalia rientra nell’apprezzamento discrezionale
dell’amministrazione ed è sindacabile quando emergano una manifesta
irragionevolezza rispetto alla sostenibilità dell’offerta o un
manifesto travisamento.

Nel caso esaminato, il disciplinare subordinava l’attivazione
della verifica al ricorrere congiunto di tre condizioni, relative
ai punteggi tecnico ed economico, agli oneri aziendali della
sicurezza e al costo della manodopera; condizioni che non si erano
verificate, mentre dagli atti non erano emersi ulteriori elementi
specifici capaci di far apparire l’offerta anormalmente bassa.

Il Collegio ha seguito la stessa impostazione per le
migliorie, che la disciplina di gara poneva a
carico del concorrente senza attribuire loro un’autonoma
valorizzazione economica nell’offerta tecnica. La stima dei costi
necessari per realizzare l’opera e le proposte migliorative rientra
nella sfera organizzativa ed economica dell’operatore, mentre la
valutazione della congruità spetta alla stazione appaltante e
conserva, quando la verifica non è obbligatoria, un ampio margine
di discrezionalità.

Verifica dei requisiti e dell’offerta: il ruolo della stazione
appaltante

L’appello è stato quindi respinto e l’aggiudicazione confermata,
al termine di una decisione che offre indicazioni utili soprattutto
sul modo in cui devono essere affrontati gli elementi di criticità
che emergono durante la verifica dei requisiti e
la valutazione delle offerte.

La presenza di debiti in bilancio o di dati ricavabili dalle
dichiarazioni fiscali può alimentare dubbi sulla posizione
dell’operatore, senza essere sufficiente a fondare una causa di
esclusione quando DURC e certificazioni fiscali
attestano la regolarità. Chi contesta quelle risultanze deve quindi
confrontarsi con il valore delle attestazioni rilasciate dagli enti
competenti e con i limiti entro i quali possono essere riesaminate
nella procedura di gara e nel successivo giudizio.

Altrettanto rilevante è la formulazione della lex
specialis, dalla quale dipendono tanto la possibilità di
valorizzare l’esperienza del consorzio o delle consorziate quanto
l’individuazione degli elementi che possono condurre alla verifica
di anomalia. Nei passaggi più esposti al contenzioso, una
disciplina di gara puntuale riduce il margine per interpretazioni
divergenti e rende più solida la successiva attività della
commissione e della stazione appaltante.

La sentenza segna infine il confine del controllo
giurisdizionale: il giudice può verificare la correttezza
dell’istruttoria, l’idoneità degli atti utilizzati e la presenza di
vizi nelle valutazioni tecniche o discrezionali, mentre
l’accertamento fiscale e contributivo e le scelte riservate alla
stazione appaltante restano affidati ai soggetti cui l’ordinamento
attribuisce quelle funzioni, salvo che emergano gli specifici vizi
che consentono l’intervento del giudice.

Per stazioni appaltanti e operatori il dato più utile è che un
elemento potenzialmente critico, preso isolatamente, raramente
esaurisce la verifica: il suo peso nella procedura dipende dalla
disciplina applicabile, dagli atti attraverso i
quali viene accertato e dagli effetti che il Codice o la legge di
gara gli riconoscono.

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